Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (UPV) de weg naar circulariteit

BEM-circle 5 - september 2022

Fabrikanten verplicht tot inname,recycling of hergebruik van hun producten

De regering ziet bij de transitie naar een circulaire economie een belangrijke rol weggelegd voor producenten. De fabrikant, zo is de gedachte, speelt een voorname rol in het verduurzamen en circulair maken van de producten die hij zelf op de markt brengt. Maar hoe ver gaat die verantwoordelijkheid? En hoe werkt het instrument 'uitgebreide producentenverantwoordelijkheid', kortweg UPV, in de praktijk? In een recente brief aan de Tweede Kamer legt staatssecretaris Vivianne Heijnen van Infrastructuur en Waterstaat de accenten voor de UPV.

Uitgebreide producentenverantwoordelijkheid betekent letterlijk wat de woorden zeggen. De producent krijgt extra verantwoordelijkheden. In algemene zin: een circulaire economie vraagt van een producent dat hij producten ontwerpt, produceert en op de markt brengt die duurzaam, herbruikbaar, repareerbaar en recyclebaar zijn. Ook vraagt een circulaire economie dat een producent een circulair bedrijfsmodel heeft of met een (financiële) prikkel, zoals statiegeld, de circulariteit van zijn product organiseert. Aan circulair ontworpen producten en circulaire modellen moet aan het begin van de cyclus door de producent vorm worden gegeven. In de nieuwe situatie – de circulaire economie – wil de staatssecretaris de fabrikant ook verantwoordelijk maken voor inname, recycling en hergebruik of enige andere vorm van afvalverwerking; de verantwoordelijkheid van de producent wordt letterlijk uitgebreid. Dat is overigens in Nederland voor een tiental producten reeds bijna twintig jaar het geval op basis van goed functionerende producentensystemen voor inzameling en duurzame herverwerking van gebruikte producten, waaronder ook het RecyBEM-systeem vanuit de bandenfabrikanten/importeurs. Diverse (wetenschappelijke) rapporten bevestigen de positieve bijdrage van die producentensystemen in Nederland aan de ontwikkeling van de circulaire economie. Daarmede onderscheidt Nederland zich ook in positief opzicht van diverse andere EU-landen. Een overzicht van alle producentenverantwoordelijkheidssystemen in Nederland is te vinden op de website van de VPN: https://www.producentenverantwoordelijkheid.nl/.

Wat betekent die producentenverantwoordelijkheid?

Het betekent ook, aldus de staatssecretaris in de brief aan de Kamer, "de verplichting om te organiseren, te zorgen dat iets goed loopt en het probleem op te lossen. Het instrument uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, en daarmee de invulling van de term 'verantwoordelijkheid', gaat nadrukkelijk verder dan het principe dat de vervuiler betaalt. Het idee bij uitgebreide producentenverantwoordelijkheid is om de 'vervuiler' te laten betalen én te laten organiseren, met als nadrukkelijk doel dat de 'vervuiling' afneemt of zelfs helemaal stopt. Doel is om te komen tot een circulaire economie en de producent te bewegen circulaire producten op de markt te brengen door hem die integrale verantwoordelijkheid voor de keten te geven. Dit betekent ook dat de producent de handelingsruimte moet krijgen zijn verantwoordelijkheden uit te voeren en de gestelde doelen naar eigen inzicht in te richten. Een producent die er bijvoorbeeld voor kiest om met een circulair bedrijfsmodel of statiegeld al zijn producten in te nemen, moet de vrijheid hebben om dat te doen."

De idee is dat UPV het ontwerpen van producten conform de R-ladder stimuleert en de kwaliteit van producten verbetert. Hoe ziet de staatssecretaris dat?

"Doordat een producent met een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid organisatorisch en financieel verplicht is zijn producten terug te nemen en hergebruik en recycling te organiseren, kan verwacht worden dat de producent een zekere stimulans voelt tot reductie van de hoeveelheid producten die hij op de markt brengt en tot het verbeteren van de kwaliteit ervan opdat deze langer meegaan en minder afval veroorzaken. Daarmee draagt een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid bij aan afvalpreventie: voor al het afval dat de producent aan het begin van de keten voorkomt, hoeft hij immers aan het einde geen oplossing te bedenken. Tevens kan verwacht worden dat de producent zal kiezen voor aanpassing van het ontwerp van zijn producten wanneer dat kosten aan het eind van de keten voorkomt. Daarmee gaat er van een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid ook een prikkel uit tot hergebruik en/of hoogwaardige recycling." Met de UPV worden de kosten voor afvalverwerking, inname en recycling geïnternaliseerd. Hiermee wordt voorkomen dat de producent deze externe kosten afwentelt op het milieu of de maatschappij. Het internaliseren van andere externe effecten, denk aan bijvoorbeeld CO2-uitstoot, of andere verantwoordelijkheden van de producent, zoals arbeidsrecht of milieuregels bij productie, moet via andere beleidsinstrumenten gebeuren. Andere beleidsinstrumenten kunnen nodig zijn om bijvoorbeeld de producent te dwingen tot preventie, een circulair ontwerp of een circulair bedrijfsmodel. Hierbij kan het bijvoorbeeld gaan om reductiemaatregelen door concrete verboden, of ontwerpeisen in productvoorschriften.

Wat zal een fabrikant moeten doen?

Ten eerste: een 'passende inname' van zijn producten organiseren. Het uitgangspunt is dat de producent – doordat deze verant-woordelijk wordt voor de inname van zijn eigen producten – geconfronteerd wordt met zijn afval en de verantwoordelijkheid het op te ruimen. Dat innamesysteem moet de consument in staat stellen om gedurende het hele jaar zijn producten kosteloos in te leveren. Ook moeten producenten bepaalde doelen halen. Deze doelen moeten afrekenbaar en handhaafbaar zijn en kunnen gericht zijn op het halen van een minimum hoeveelheid die producenten moeten innemen, recyclen of hergebruiken. Binnen deze R-strategieën kunnen, waar wenselijk en passend, tussenvormen worden bedacht bijvoorbeeld gericht op hoogwaardige recycling. De doelen die gesteld worden bieden de voornaamste sturingsmogelijkheid in een systeem van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid. Wie moet dit allemaal in praktische zin gaan doen? Staatssecretaris Heijnen wijst op de mogelijkheid van een collectieve aanpak. Een producentenorganisatie is een private organisatie die namens de producenten de uitgebreide producentenverantwoordelijkheid uitvoert. Het is aan producenten om te kiezen voor een dergelijke gezamenlijke uitvoering via een producentenorganisatie. Collectieve uitvoering heeft voordelen ten aanzien van een landelijke dekking en het maakt monitoring van het behalen van landelijke doelen eenvoudiger. Dit verbetert ook de handhaafbaarheid.

Collectief regelen heeft een potentieel nadeel. Een producent met een collectief uitgevoerde UPV krijgt zijn producten niet fysiek terug en wordt dus niet direct gecon-fronteerd met zijn afval. Hij voorziet in zijn verantwoordelijkheid door het betalen van een afvalbeheersbijdrage aan de collectieve producentenorganisatie die uitvoert. Aangezien zijn concurrenten dit ook moeten, geldt hierbij geen of een beperkt concurrentienadeel. Om dit potentiële nadeel te ondervangen is in het Besluit uitgebreide producentenverantwoordelijkheid bij collectieve uitvoering tariefdifferentiatie voorgesteld. Tariefdifferentiatie betekent dat er een direc-te koppeling moet zijn tussen de afdracht die producenten betalen aan een producentenorganisatie en de kosten die er zijn voor het uitvoeren van de UPV-verantwoordelijk-heid. Tarieven moeten dus gedifferentieerd worden naar bijvoorbeeld de levensduur, repareerbaarheid, herbruikbaarheid en recyclebaarheid van verschillende producten.

Algemeen verbindend verklaren

In de brief gaat de staatssecretaris ook in op het algemeen verbindend verklaren. "Producenten die collectief uitvoering wensen te geven aan hun UPV, kunnen de minister van IenW verzoeken een onderling gesloten overeenkomst over een afvalbeheersbijdrage, als bedoeld in artikel 15.36 van de Wet milieubeheer, algemeen verbindend te verklaren. In dat geval zijn alle producenten daaraan gebonden. Daarmee ontstaat er één collectief systeem ter uitvoering van een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, waar iedere producent aan gehouden is."

Nog wel onduidelijkheid

De brief over UPV maakt veel duidelijk over de zienswijze die moet leiden tot een circulaire samenleving. En vooral over welke rol producenten daarin volgens het kabinet moeten spelen. Er zijn ook vragen niet beantwoord. Bijvoorbeeld: welke impact UPV zal hebben op de producentenverantwoordelijkheid zoals Band&Milieu en RecyBEM die invullen voor de autobanden.

Staatssecretaris Vivianne Heijnen TIJDENS EEN SEMINAR:"

Nog meer, nog intensiever samenwerken voor innovatie"

Staatssecretaris Vivianne Heijnen van Infrastructuur en Waterstaat heeft grote verwachtingen van de verduurzaming van kunststof en rubber in Nederland. Tijdens een seminar van de rubber- en kunststofindustrie noemde de staatssecretaris onze industrie "één van de branches in het hart van de circulaire economie".

"Ik zou zelfs willen zeggen: de rubber- en kunststofindustrie is één van de slagaders. Bloedtoevoer, zuurstof, voeding. Zonder jullie kunnen we de circulaire economie en de doelen voor 2030 en 2050 op onze buik schrijven."

Volgens de staatssecretaris drukken recente rapporten (onder meer van CE Delft, namelijk CO2-reductie met circulaire kunststoffen in Nederland. Scenario-analyse voor 2030 en diverse praktijkcases, dat in opdracht van Federatie NRK en PlasticsEurope Nederland is uitgevoerd) de samenleving met de neus op de feiten. "De transitie staat nog in de kinder-schoenen: met het huidige tempo halen we 2050 niet. Omdat fossiel nu eenmaal nog steeds de basis is, is het alle hens aan dek voor langer gebruik en recycling."

Voor Heijnen is het ook belangrijk de successen te vieren. "Nederland kent een recyclepercentage van meer dan 80% en we zijn daarmee 1 van de koplopers in Europa. We leven hier bovendien niet op een eiland. Twee derde van jullie producten gaat naar het buitenland. Nederland is daarom een aanjager van Europese regelgeving."

Er moet nog veel gebeuren. Eens? "In elk geval kunnen jullie aan de slag met een mooie som geld uit het Nationaal Groei-fonds, een prachtige opsteker! De komende jaren is vanuit het Rijk ruim 200 miljoen euro beschikbaar voor innovatie in circulaire plastics. Dan komt het aan op samenwerken. Nóg meer, nóg intensiever. Kennis delen, nieuwe concepten bedenken, testen in pilotvorm en daarna opschalen."